La pandémie du Covid-19 est venue opportunément donner une nouvelle légitimité à un projet en marche depuis plusieurs années, et recouvrir d’une chape de plomb tout débat contradictoire : celui de réindustrialiser la France. Le 12 octobre 2021, Emmanuel Macron a présenté le plan d’investissement France 2030 : nourri par un imaginaire productiviste reposant sur les « succès français » des années de Gaulle – Pompidou (le TGV, le Rafale, le nucléaire, le Concorde, etc.), ce plan visant à développer la compétitivité industrielle et les technologies d’avenir se veut aussi un dispositif de « souveraineté écologique » en encourageant les techniques de décarbonisation de l’industrie, les mobilités douces et « intelligentes » et les énergies renouvelables¹. Malgré cette rhétorique omniprésente et convenue de la transition écologique, l’impact environnemental négatif de ce plan a été vivement dénoncé par plusieurs organisations environnementales. De plus, il s’insère dans un contexte global de recul de l’action publique pour la protection de l’environnement. Parmi les moyens mis en œuvre, l’administration publique est sommée, non plus de défendre le bien commun et la protection de l’environnement, mais de se mettre au service des industriels – érigés en bienfaiteurs et serviteurs de l’intérêt général. C’est ainsi qu’en décembre 2020 a été promulguée la loi ASAP (pour « accélération et simplification de l’action publique »), dont l’acronyme a dû faire la joie de l’inventivité des hauts fonctionnaires. Si la loi touche de nombreux domaines de la vie sociale, l’un de ses volets le plus important est « d’accélérer les implantations et extensions industrielles en France² », et de démanteler ce qu’il reste de la réglementation des industries polluantes et dangereuses, les ICPE (Installations classées pour la protection de l’environnement). Cette loi est rédigée dans la droite ligne du rapport du député Guillaume Kasbarian (LRM, ex consultant en stratégie d’entreprises) rédigé en 2019 pour « accélérer les installations industrielles ». La liste des personnes consultées pour la rédaction de ce rapport est édifiante : aux côtés de hauts fonctionnaires, d’élus locaux, de bureaux d’étude et d’organismes de financement, de neuf organisations patronales et de 28 industriels et aménageurs, une seule voix a été offerte à une association de défense de l’environnement (France Nature Environnement)³. Puisque l’administration c’est le mal, et que l’environnement n’est qu’un décor, aucun effort n’est nécessaire pour comprendre que la loi a repris sans détour et sans filtre les propositions des organisations patronales issues de ce rapport. Dans le domaine des ICPE, le préfet peut dorénavant autoriser le lancement des constructions avant l’octroi de l’autorisation environnementale (ce qui légitimera encore davantage le fait accompli, pratique courante de la régulation des risques industriels), et les processus de consultation et d’études sont allégés : ainsi les enquêtes publiques peuvent être remplacées par une simple consultation en ligne, sans nomination de commissaire enquêteur. Parmi les mesures de la loi ASAP, les sites industriels « clés en main » sont un élément essentiel afin de permettre l’instruction des autorisations dans de très courts délais. Ces sites pourront recevoir des activités industrielles ou logistiques, pour lesquelles les procédures relatives à l’urbanisme, à l’archéologie préventive et à l’environnement pourront être simplifiés, ces sites ayant été identifiés comme propices à l’installation d’usines, suffisamment sécurisés et sans impact environnemental. A ce jour, 127 sites ont été sélectionnés, tel que celui du Carnet , zone naturelle de l’estuaire de la Loire, ou encore celui situé à Courmelles près de Soissons (Aisne), et sur lequel une usine de laine de roche (Rockwool) projette de s’implanter. La loi ASAP commence déjà à faire son effet : malgré plusieurs centaines d’oppositions de la part du voisinage, le refus du maire de Courmelles de délivrer un permis de construire et l’avis négatif du commissaire enquêteur, le préfet a accordé l’autorisation au projet de cette usine classée Seveso le 31 mars 2021, et Rockwool a annoncé commencer la construction de l’usine en juin 2021 malgré les recours juridiques en cours.

L’incendie de l’usine Lubrizol à Rouen (ci-dessus), le 26 septembre 2019 n’avait pas refroidi les ardeurs du gouvernement. Concours de circonstances, le Premier ministre Edouard Philippe avait présenté à la presse le rapport Kasbarian juste avant cet accident, plus grave catastrophe industrielle en France depuis l’explosion de l’usine AZF à Toulouse (septembre 2001). « Concilier une exigence environnementale forte avec l’attractivité et le développement industriel de notre pays est possible et même nécessaire » disait-il alors⁴. Le Gouvernement n’a pas fait fléchir son projet de loi depuis. Et pourtant, il devenait de notoriété publique, à mesure que l’enquête judiciaire et que les investigations journalistiques se déroulaient, que la probabilité de cet accident s’était renforcée à la suite d’un assouplissement précédent de la réglementation des ICPE. Ainsi, l’entreprise Lubrizol avait été autorisée par le préfet à augmenter ses capacités de production en janvier et juin 2019, sans procéder à une évaluation environnementale, en vertu de la loi pour un « État au service d’une société de confiance » (loi ESSOC, août 2018), dont l’un des objectifs était de desserrer les contraintes pesant sur les industriels. Ainsi, si l’accident de Lubrizol mettait en lumière l’organisation d’une forme d’impunité industrielle et une réglementation de longue date conçue pour permettre à ces activités polluantes et dangereuses de fonctionner⁵, il témoignait aussi de l’aggravation contemporaine de la dérégulation en matière de risque et la priorité donnée aux considérations industrielles, un processus que l’on peut faire démarrer en 1976, au moment où la catastrophe de Seveso (Italie) allait donner son nom aux Directives européennes sur le risque industriel (1982, 1996, 2015).

La législation sur le risque industriel de 1976, qui réforme la loi de 1917 sur les industries polluantes et dangereuses (elle-même fille du décret de 1810 sur les établissements insalubres), qui crée la catégorie ICPE, a en effet introduit d’importants glissements en défaveur de la protection de l’environnement⁶. Premièrement, elle supprime l’impératif d’éloignement : zones et distances sont dorénavant décidées au cas par cas par le préfet. Deuxièmement, le recours des tiers est alors limité à quatre ans après l’autorisation d’une usine, alors qu’aucun délai n’était défini auparavant. Enfin, la loi réduit le nombre d’activités soumises au régime de l’autorisation, la plupart pouvant se contenter d’une simple déclaration. Puis, l’administration publique a opté pour une approche « pragmatique » du droit, en confiant par exemple à des organismes privés le contrôle périodique des installations, pour 90% d’entre elles, à partir de 1995⁷. La catastrophe d’AZF (31 morts et 2500 blessés) n’a pas modifié la trajectoire réglementaire, puisqu’elle n’a accouché que du dispositif des PPRT, plans de prévention des risques technologiques (2003), qui a pour but de réduire la proximité des installations classées avec les habitations. Mais, par un curieux renversement de perspective, ce sont les riverains qu’on prévoit d’exproprier, pas les industriels⁸. Comme un symbole de la distance à laquelle le droit tient les populations.

En fait, durant les années 2000, les pressions exercées par le patronat conduisent les gouvernements successifs à œuvrer à la « simplification » administrative⁹. Le 17 février 2009, la loi pour l’« accélération des programmes de construction et d’investissements publics et privés » habilite le gouvernement à réformer par ordonnance les règles applicables aux ICPE, afin de créer un régime d’autorisation simplifié. Le choix de l’ordonnance pour créer un tel régime et l’intitulé de la loi en disent long sur l’objectif poursuivi. C’est ainsi que l’ordonnance du 11 juin 2009 crée la procédure de l’enregistrement, un nouveau régime intermédiaire entre l’autorisation et la déclaration, faisant baisser significativement le nombre des usines devant se plier aux procédures d’autorisation (-30%). Or, l’enregistrement est une procédure de délivrance simplifiée qui ne requiert que de suivre des prescriptions générales, dispensant l’industriel des procédures d’évaluation environnementale et d’enquête publique. Avec la loi Grenelle 2 (2010), certaines activités sont extraites du champ d’application de l’étude d’impact, ne pouvant remonter en régime d’autorisation qu’au cas par cas, sur demande du préfet ou de l’Autorité environnementale (entité indépendante et créée en 2009, en vertu du droit européen) selon les caractéristiques du projet, la localisation, et tout autre cas jugé problématique. Avec cette la loi Grenelle 2, par ailleurs, le délai de recours des tiers et des associations de défense de l’environnement passe de quatre ans à un an, satisfaisant une demande récurrente des exploitants.

Mais il fallait encore davantage simplifier. Le président François Hollande, n’avait-il pas déclaré : « Un État fort, c’est un État simple, un État puissant, c’est un État rapide, un État efficace, c’est un État qui fait confiance » (discours de Dijon, 12 mars 2013). La dérégulation connaît une accélération avec la nomination d’Emmanuel Macron comme ministre de l’Economie en 2014. La loi du 6 août 2015 « pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques », touche les ICPE en confirmant leur réforme par ordonnance. C’est ainsi que celle du 3 août 2016 institue que les ICPE du régime de l’enregistrement et la plupart des installations du régime de l’autorisation sont désormais soumises à évaluation environnementale à l’issue d’un examen au cas par cas, et non plus systématiquement. Par ailleurs, désormais ce sont les « établissements Seveso » et non plus les « installations Seveso » qui relèvent du régime de l’autorisation automatique. La différence est de taille parce qu’une installation peut être juste un lieu de stockage ou un bâtiment de production, alors qu’un établissement désigne l’ensemble de l’usine. Donc une fois que l’établissement est créé, tout ce qui est modifié par la suite n’est plus automatiquement soumis à autorisation. Dans le même sens, l’ordonnance du 26 janvier 2017 simplifie les procédures applicables aux installations classées en créant l’autorisation environnementale. Réforme hâtivement préparée, elle complique le travail de l’administration, qui doit faire évoluer son mode de fonctionnement vers le mode projet en se mettant au service l’industriel, tant pour la délivrance de l’autorisation, qu’au niveau de son contentieux. D’autre part, le délai de recours contentieux est à nouveau réduit, passant de un an à quatre mois. Quant aux modalités de publicité, elles sont elles aussi amoindries, puisque l’ordonnance n’impose plus qu’un affichage de l’arrêté d’autorisation en mairie et sur le site internet de la préfecture, au lieu de le faire de façon permanente et visible sur le lieu de l’installation. Autant dire que tout est fait pour empêcher les recours. La loi ESSOC de 2018, qui simplifie les procédures d’enquête publique et donne compétence au préfet pour les modifications ou les extensions des installations classées, plutôt qu’à une autorité environnementale indépendante, s’inscrit dans ce processus.

La jurisprudence, les pratiques et la sociologie du monde du travail concourent-ils à préserver les garde-fous ? Il n’en est rien. Le Conseil d’Etat se révèle indifférent aux enjeux écologiques, sa jurisprudence protégeant d’abord les intérêts économiques. Quant à l’Inspection, elle est dominée par le corps des Mines, dont les rapports de forte proximité avec le monde industriel créent une conception technicienne et transactionnelle¹⁰. Du reste, les effectifs de cette administration chargée de rédiger les arrêtés d’autorisation, de surveiller leur respect et de préparer les sanctions se révèlent insuffisants. Aussi ne faut-il pas s’étonner que sur le plan pénal, les pollueurs sont très rarement poursuivis en correctionnelle. En général, l’administration privilégie les régularisations aux sanctions. Les industriels concernés savent que les règles peuvent être tournées ou négociées, et qu’en l’absence de tout recours des tiers, le statu quo est généralement toléré par l’administration. Aujourd’hui, pour 500 000 installations classées, dont 1312 classées Seveso, et 50 000 soumises à l’autorisation ou l’enregistrement, l’administration ne compte que 1300 inspecteurs et le nombre d’inspections a baissé de 40 % entre 2006 et 2018, passant de 30 040 à 18 196. Du reste, la surveillance est une illusion, notamment pour les industries chimiques, dont la gamme de produits évolue plus rapidement que la règlementation¹¹. Quant aux sanctions administratives ou pénales, elles sont toujours faibles ou inopérantes. Seuls 10 % des arrêtés préfectoraux constatant une infraction dans le cadre des mises en demeure sont suivis d’une sanction pénale, et il s’agit généralement d’amendes très faiblement coercitives et inefficacement compensées par l’astreinte administrative, une amende journalière jusqu’à la mise en conformité, ou la transaction pénale – toutes deux procédures qui financiarisent le risque en quelque sorte¹². Notons que si les responsables d’AZF ont fini par être condamnés (15 mois de prison avec sursis pour directeur, une peine bien légère), le dénouement du procès, en décembre 2019, a eu lieu plus de 18 ans après la catastrophe ; et la tenue d’un procès pénal pour l’accident de Lubrizol est très incertaine. Hors de ces catastrophes, la prééminence de la régularisation sur la sanction se fait au dépend des tiers et interroge sur l’effectivité du droit de l’environnement : à l’image des autres illégalismes environnementaux découlant d’une police sans moyens, d’une priorité donnée aux impératifs économiques, d’une pratique menant aux procédures transactionnelle et d’une culture juridique vide de préoccupations environnementales¹³.

Les mutations du monde du travail concourent à dégrader le droit des ICPE. D’une part, depuis le « moment Macron », l’entreprise est le « foyer d’expérience» à partir duquel doit s’organiser le gouvernement et modeler la société, au service d’une idéologique qui se veut apolitique (ni droite ni gauche) mais aux penchants ultralibéraux et autoritaires¹⁴. Dans ce cadre, les organisations patronales renforcent leur emprise pour faire passer leurs idées, et en premier lieu assouplir encore les régulations environnementales. Au contraire, les organisations de travailleurs perdent de leur influence. Les sociologues du travail ont démontré que la gestion du risque est une dimension centrale et routinière de l’activité des salariés, qui ont un rôle décisif dans la prévention et la documentation des accidents, au point d’en être les « sentinelles » pour reprendre une expression du toxicologue militant Henri Pézerat¹⁵. En particulier, les salariés engagés dans les Comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) exercent une vigilance collective qui améliore la sécurité des sites industriels dangereux. Or, la baisse de la syndicalisation et le recours de plus en plus systématique aux sous-traitants et aux intérimaires fragilise cette vigilance – une érosion constatée dans les enquêtes qui ont suivi l’accident d’AZF¹⁶. De plus, avec la loi « Travail » (2016), et au nom de la simplification, les CHSCT doivent fusionner avec les Comités d’entreprise en une seule instance, le Comité social et économique (CSE), ce qui ne peut manquer de réduire leur poids¹⁷. 

As soon as possible, du risque clés en main : le mode de gestion du risque, comme beaucoup d’autres domaines, dans un État tenté par l’état d’urgence permanent, est donc celui de la rapidité. Une urgence qui permet décrets et ordonnances, et favorise l’autoritarisme. Maitre mot de l’action publique, la simplification administrative s’adresse avant tout aux industriels, au détriment de la protection du voisinage et de l’environnement. Alors qu’au début des années 1980, la « société du risque¹⁸ » s’ouvrait par une réflexivité ouverte à de multiples arènes publiques de concertation, pleine de confiance en la maîtrise technologique et à l’auto-régulation des acteurs, l’échec est aujourd’hui patent. En France, entre 1992 et 2017, au total, 40 000 accidents industriels sont survenus, et les statistiques disponibles suggèrent une inquiétante évolution : on a ainsi recensé 827 accidents dans les établissements classés en 2016, 978 en 2017 et 1112 en 2018¹⁹. Mais plus largement, un peu partout dans le monde, ces accidents se multiplient – l’Université de Louvain a comptabilisé moins de 100 accidents technologiques majeurs par an dans les années 1980, près de 200 dans les années 1990, 300 au cours de la décennie 2000. Contrairement à une idée répandue, le risque industriel n’a pas disparu ; il tend même à croître. Non seulement les dispositifs techniques de sécurisation des sites ne sont pas parvenus à faire baisser le nombre et la gravité des accidents et à contrebalancer l’assouplissement de la réglementation, mais les citoyens sont mis à distance et ne peuvent plus exercer un réel contre-pouvoir. Ainsi, la concertation, prise en charge par les commissions de suivi de site (CSS), depuis 2012, apparait pour ce qu’elle est : un moyen de canaliser les contestations des projets industriels dangereux. Ce serait donc par l’organisation autonome que les riverains et les citoyens pourraient exercer ce contre-pouvoir : c’est le pari de Paul Poulain²⁰, spécialiste des risques et impacts industriels et fondateur de la plateforme d’autodéfense populaire face aux dangers industriels « Notre maison brûle », créée juste après l’accident de Lubrizol. Afin que les citoyens reprennent le rôle de vigilance qu’ils ont quasiment perdu dans le droit ²¹

Notes

1. Voir la présentation du plan France 2030 par l’Elysée https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2021/10/12/presentation-du-plan-france-2030[↩]
2. « Simplification administrative : des avancées majeures avec la loi ASAP », site du Ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance. https://www.economie.gouv.fr/simplification-administrative-des-avancees-majeures-avec-la-loi-asap, page consultée le 24 mai 2021.[↩]
3. Rapport de mission gouvernementale auprès de Monsieur le Premier Ministre, : 5 chantiers pour simplifier et accélérer les installations industrielles, 23 septembre 2019.[↩]
4. Communiqué du Gouvernement, 23 septembre 2019. https://www.gouvernement.fr/partage/11156-communique-du-premier-ministre-le-premier-ministre-annonce-cinq-mesures-pour-accelerer-les-projets, page consultée le 24 mai 2021.[↩]
5. Thomas Le Roux, « La fabrique de l’impunité industrielle. Comment l’économie est devenue plus importante que la santé », Z Revue itinérante d’enquête et de critique sociale, 2020, p. 66-73.[↩]
6. Gabriel Ullmann, Les Installations classées. Deux siècles de législation et de nomenclature, 2 vol., Paris, Cogiterra, 2016.[↩]
7. Pour les questions jurisprudentiels et réglementaires, je m’appuie sur la lecture exhaustive de la Revue juridique de l’environnement, 1976 à aujourd’hui.[↩]
8. Laure Bonnaud, Emmanuel Martinais, Les leçons d’AZF.  Chronique d’une loi sur les risques industriels, Paris, La documentation française, 2008.[↩]
9. Cécile Blatrix, « Moderniser un droit moderne ? Origines et significations de la simplification de l’action publique environnementale », Revue française d’administration publique, n° 157, 2016/1, p. 67-82.[↩]
10. Laure Bonnaud, « Au nom de la loi et de la technique. L’évolution de la figure de l’inspecteur des installations classées depuis les années 1970 », Politix, 69/1, 2005, p. 131-161.[↩]
11. Rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur l’accident de Lubrizol, 2 juin 2020.[↩]
12. Denis Dekour et Maryline Simoné, Utilisation des sanctions administratives introduites par l’ordonnance n° 2012-34 dans le domaine des installations classées, Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2017 ; Laetitia Brunin et Odile Timbart, « Le contentieux de l’environnement : une réponse pénale axée sur la régularisation et la remise en état », Infostat Justice, n° 138, novembre 2015, p. 1-8.[↩]
13. Sylvain Barone, « L’impunité environnementale. L’État entre gestion différentielle des illégalismes et désinvestissement global », Champ pénal (en ligne), vol. 15, 2018.[↩]
14. Roland Gori, La nudité du pouvoir. Comprendre le moment Macron, Paris, Les liens qui libèrent, 2018.[↩]
15. Gwenaële Rot, François Vatin, Au fil du flux. Le travail de surveillance-contrôle dans les industries chimique et nucléaire, Paris, Presses des Mines, 2017.[↩]
16. Rémy Jean et Philippe Saunier (dir.), AZF/Total. Responsable et coupable. Histoires d’un combat collectif, Paris, Syllepse, 2018.[↩]
17. Sur tous ces aspects, relire : Renaud Bécot, « Lubrizol : la catastrophe n’a pas (encore) eu lieu », Terrestres, revue des livres, idées et des écologies, 13 octobre 2019..[↩]
18. Ulrich Beck, La société du risque. Sur la voie d’une autre modernité, Paris, Aubier, 2001 (1^ère éd. 1986).[↩]
19. Ministère Transition écologique, L’environnement en France, Rapport de synthèse, 2018. Bureau d’analyse des risques et pollutions industriels, Inventaire des accidents technologiques survenus en 2018, Ministère de la Transition écologique et solidaire, 2019.[↩]
20. Paul Poulain, Tout peut exploser. Enquête sur les risques et les impacts industriels, Paris, Fayard, 2021.[↩]
21. Ce texte peut être lu en version plus longue sous le titre « L’industrie du risque », dans Antony Burlaud, Allan Popelard, Grégory Rzepski (dir.), Le Nouveau Monde. Tableau de la France néolibérale, Paris, Editions Amsterdam, 2021, p. 217-226.[↩]